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浙江社科网,以提高质量为导向

发布时间:2019-05-15 13:15编辑:www.599588.com浏览(89)

    城镇化是现代化的必由之路。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视新型城镇化工作,对新时期深入推进新型城镇化作出了顶层设计和全面部署。去年4月,习近平总书记视察安徽期间,要求我们用新发展理念引领发展行动,加强改革创新、努力闯出新路。作为国家新型城镇化试点省,我们要深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察安徽重要讲话精神,坚持因地制宜、先行先试、大胆探索,加快转变城镇化发展方式,全面提高城镇化质量,为决战决胜全面小康、加快建设“五大发展美好安徽”注入持久强劲动力。

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    2016年全国“两会”即将召开,在此前已召开的地方“两会”上,新型城镇化被频繁地作为重要议题进行广泛探讨,作为“十三五”规划编制的重要内容,这无疑也将成为今年全国“两会”上被关注的焦点问题。

    一、坚持以新发展理念为引领,着力推动新型城镇化持续健康发展

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    近年来,我国城市群有了新的进展,中西部一批城市正在崛起,城镇化正在扎实有序的推进。但在推进城镇化的同时,农业转移人口市民化进展缓慢,城镇化质量还不够高,功能还不够完善等问题还有待进一步商讨解决。

    发展理念是发展行动的先导,牢固树立并切实贯彻新发展理念是关系我国发展全局的一场深刻变革。习近平总书记指出,要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领,以人的城镇化为核心,更加注重提高户籍人口城镇化率,更加注重城乡基本公共服务均等化,更加注重环境宜居和历史文脉传承,更加注重提升人民群众获得感和幸福感,促进中国特色新型城镇化持续健康发展。近年来,安徽大力实施城乡统筹战略,城市发展日新月异,城镇化进入加速推进期。2016年全省城镇化率达到52%,合肥都市圈、皖江城市带、皖北城市群战略格局初步形成,合肥、芜湖等中心城市综合实力和影响力明显增强,一批经济强县加快发展。“十三五”时期,必须把推进以人为核心的新型城镇化摆上战略位置,以工促农、以城带乡,充分释放新型城镇化潜力和空间,确保全省人民共同迈入全面小康社会。

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    “十三五”期间各地积极推进“人的城镇化”

    站在新的起点上推动城镇化,必须主动适应引领经济发展新常态,遵循规律,创新理念,使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。我们要按照创新发展的要求,摆脱传统城镇化发展的路径依赖,敢闯敢试,走出一条高质量、可持续、广包容的城镇化道路。按照协调发展的要求,促进大中小城市和小城镇协调发展,促进城乡一体、产城融合。按照绿色发展的要求,切实提高城镇布局、生产方式、生活方式、价值理念的绿色化程度,建设绿色城市、智慧城市、低碳城市、人文城市。按照开放发展的要求,加快产业、企业、城市、人才国际化进程,拓宽发展空间,提高城市经济国际化水平。按照共享发展的要求,坚持以人民为中心的发展思想,不断提升城市环境质量、人民生活质量和城市竞争力。

    党的十八大以来,新型城镇化建设加速推进,我国城镇化正在由速度型向质量型转变。提高城镇化质量,要密切关注、有效破解城镇化过程中遇到的难点问题,统筹推进新型城镇化与乡村振兴,明确关键环节,采取有力举措,扎实推进以人为核心的新型城镇化,让全体人民共享城镇化发展红利。

    中共中央关于制定“十三五”规划的建议中提出,到2020年,户籍人口城镇化率加快提高。未来如何推动以人为核心的新型城市化的建设,成为今年年初各地“两会”关注的重头戏,多地还在政府报告中运用较大篇幅着墨于此。

    二、坚持以农业转移人口市民化为核心,着力提高城镇化发展质量

    推进以人为核心的新型城镇化是新时代党中央作出的重大战略决策。党的十八大报告提出,坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。经过不懈努力,新型城镇化各项工作扎实推进,取得显著成效,城镇化水平和质量稳步提升。

    安徽省作为国家新型城镇化综合试点省,正深入 推进户籍制度改革,在全国率先全面推行居住证制度,除省会合肥外,大中小城市和小城镇落户门槛已完全放开。进城落户农民逐步纳入城镇住房和社会保障体系。 安徽省省人大代表韦东建议,“在城镇化过程中,要切实解决公共服务不均等问题,尤其是在教育、卫生、就业等方面,要更加注重均衡配置。”

    城镇化不仅仅是物的城镇化,更重要的是人的城镇化。城镇的发展终究要依靠人、为了人,以人为核心才是城市建设与发展的本质。习近平总书记强调,要以人为本,推进以人为核心的城镇化,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。作为农业和农村人口大省,安徽省始终聚焦首要任务,多措并举增强农业转移人口进城落户意愿和能力,力争“十三五”期间全省户籍人口年均落户城镇100万人以上,到2020年户籍人口城镇化率提高到35%,常住人口城镇化率达到56%。

    新型城镇化扎实推进

    甘肃省在政府工作报告中提出,将推进城乡协调 发展,关键是统筹推进工业化、信息化、农业现代化与新型城镇化深度融合,把促进有能力在城镇就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务,推动教育、 卫生、文化、养老等公共资源配置向农村延伸,建立城乡基础设施、公共服务设施互联互通和共建共享机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体融合发 展新格局。

    深化户籍制度改革,让转移农民进得来。户籍制度是推进人的城镇化的重要环节。目前安徽省16个市全部出台户籍制度改革文件,基本都是“低门槛”甚至“零门槛”。2016年全省农业转移人口落户城镇135万余人。我们要进一步拓宽落户通道,全面放开放宽落户限制。全面实行居住证制度,建立健全居住证与基本公共服务供给衔接机制,推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口。围绕构建农业转移人口市民化激励机制,我们出台了“人钱挂钩”政策,加大对农业转移人口进城落户较多地区的财政支持,充分调动各市县积极性。

    为有效推进新型城镇化,党中央、国务院先后出台一系列重大举措。2014年,中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,随后国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》等文件,有关部门和各地区也相继制定实施一系列政策措施,新型城镇化扎实推进、成效显著。

    河北省2016年省级财政将安排5.1亿元支持新型城镇化建设,通过设立城市建设投资基金,引导金融和社会资本投入,推进县城市政设施、智慧城市、海绵城市等建设。

    深入推进“五有并轨”,让转移农民过得好。坚持循序渐进、量力而行,建立完善有利于农民进城的就业、住房、教育、医疗和社会保障制度,加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。就业方面,推动劳动密集型产业升级,鼓励和引导返乡创业,加快技工大省建设。住房方面,把推进新市民进城与商品房去库存结合起来,建立购租并举的城镇住房制度。教育方面,实行“一样就读、一样升学、一样免费”,保障农业转移人口随迁子女享有与流入地儿童少年平等的受教育权利。医疗方面,逐步提高人均基本公共卫生服务经费标准。社会保障方面,整合城乡居民基本医疗保险制度,保障农业转移人口顺畅转移接续社会保险关系。

    常住人口城镇化率稳步提升。2012年,我国城镇人口达到7.1亿,城镇化率基本达到世界平均水平。到2018年末,我国常住人口城镇化率达到59.58%,已经超过世界平均水平。6年间新增城镇人口1.20亿人,平均每年新增1993万人。从2012年到2017年,中西部地区城镇化率由45.96%提高到52.96%,年均提高1.4个百分点,比东部地区高0.38个百分点。这期间,全国新增城镇人口有61.5%是中西部地区贡献的。

    山东聊城在今年的政府报告中提出,要坚持以人 的城镇化为核心,切实提升城乡统筹水平。加快推进撤县设区、撤乡设镇,全面放宽城镇户籍限制,新增城镇户籍人口21万人。扎实开展路城环境综合整治,加快 推进交通、燃气、供热、垃圾和污水处理设施向农村延伸,建成农村新型社区新居3000套。

    深入推进“三权落实”,让进城农民没顾虑。目前影响农民进城落户的一个重要因素,就是他们担心失去农村相关权益。我们坚持进城落户农民依法取得的农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权继续保持不变,给进城农民吃上“定心丸”。目前,我省农村土地承包经营权确权登记颁证工作基本完成,下一步将继续放大确权成果效用,健全农村产权交易市场,发展多种形式适度规模经营,使农村富余劳动力从土地中解放出来。扎实推进农村产权制度改革,2016年全省80个村集体资产股份合作制改革试点顺利完成,13个村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革试点成效明显。我们将进一步扩大试点范围,加快“三变”改革步伐,赋予农民更加充分的财产权利,为转移农民进城创造有利条件。

    农业转移人口市民化有序推进。我国加快推进户籍制度改革和农业转移人口市民化。2017年实现1300多万人进城落户,2018年又实现近1400万人进城落户。全国户籍人口城镇化率从2012年的35.3%提高到2018年的43.37%。国家发展改革委近日发布《2019年新型城镇化建设重点任务》,积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户。同时,促进基本公共服务全覆盖,使进城农民工权益得到进一步保护。

    拥有城镇户口≠“人的城镇化”

    三、坚持以中心城市和城市群为主体形态,着力优化城镇化空间布局

    城镇化布局和形态不断优化。我国制定实施了长江中游、哈长、成渝、长三角、中原、北部湾、关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆等城市群发展规划,基本形成“19 2城市群”格局,城市群的主体形态进一步巩固。同时还启动设市工作,完善国家中心城市布局,有序推进特色小城镇建设,加快城镇棚户区和城乡危房改造,城市功能和宜居性稳步提升。随着中西部城镇化的快速推进,中西部地区与东部地区的城镇化率差距逐步缩小。

    我国推进城镇化的轨迹,经历了从起初着眼于城镇逐步发展到关注个体,明确以人为核心的新型城镇化的探索过程。2013年,李克强到国家粮食局科学研究院考察时,首次明确表示:“推进城镇化,核心是人的城镇化,关键是提高城镇化质量,目的是造福百姓和富裕农民。”

    以城市群为推进城镇化的主体形态,是城镇化发展的一般规律,也符合安徽资源环境承载能力的基本特征。习近平总书记指出,要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局,促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。安徽区域差异明显,我们必须严格按照主体功能区定位和城乡一体化发展的要求,引导人口向重点开发区域有序迁移,促进人口分布与生产力布局相匹配,努力形成不同区域城镇化各具特色、多元统筹、竞相发展的局面。

    城镇化改革试点稳步推进。国家发展改革委印发《国家新型城镇化综合试点方案》,分三批启动实施国家新型城镇化综合试点工作,探索城镇化关键制度改革。同时,我国还开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点以及农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点,稳步推进城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发等改革,赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限等。新型城镇化体制机制创新取得了重要进展。

    “人的城镇化就是要解决如何使城市的转移人口,也就是我们通常说的农民工实现市民化。”十二届全国人大代表辜胜阻在接受媒体采访时曾表示。而他认为,新型城镇化最大的困难就是“市民化”。

    培育壮大城市群。城市群具有强大的集聚经济、人口能力,是城镇化的主要空间载体。我们积极推动与长三角联动发展,抓住我省合肥、芜湖等八市成功纳入长江三角洲城市群发展规划的机遇,树立创新意识、等高意识和使命意识,构建联动发展体制机制,推动我省各类规划与沪苏浙相关规划有机衔接,共同打造具有国际竞争力的世界级城市群。推动省内其他城市与合肥联动发展、各城市之间联动发展,加快构建以合肥都市圈、皖江城市带、皖北城市群等为主体的城镇空间发展格局,提升放大安徽板块整体效应。

    解决制约新型城镇化的难点问题

    今年1月29日,发展改革委副主任胡祖才在介绍《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》时指出,目前我国常住人口城镇化率已经达到56.1%,但户籍人口城镇化率还比较低,估计两者差距比以前还有所扩大。

    加快提升中心城市能级。提高城镇化发展质量,必须做大做强中心城市,增强吸引集聚人口能力。强化省会合肥龙头地位,创建国家级合肥滨湖新区,打造长三角世界级城市群副中心和“一带一路”节点城市,力争到2020年成为长江经济带具有较强影响力的区域性特大城市。发挥沿江城市跨江近海优势,推动跨江联动和港产城一体化发展,力争将芜湖、马鞍山打造成为Ⅰ型大城市。培育区域性中心城市,引导资源型城市转型发展,将具备条件的蚌埠、阜阳、淮南、淮北市和基本具备条件的安庆、六安、滁州、亳州、宿州市有序打造成为Ⅱ型大城市。

    我国城镇化在快速推进过程中也积累了一些问题,需要理性看待,进一步探索解决。

    对此,辜胜阻指出,目前我国“半城镇化”现象突出,很多农民工“就业在城市,户籍在农村;劳动力在城市,家属在农村;收入在城市、积累在农村;生活在城市、根基在农村”,户籍制度构筑了两种身份在利益上的不均等。

    积极发展现代中小城市。培育发展中小城镇,是改善城镇结构的主攻方向,有利于降低人口转移成本、优化产业布局,缓解城市发展与资源环境的矛盾。积极推动县城完善功能、提升品质,加强基础设施建设,推进中心城市教育、医疗等优质资源下沉,支持有条件的县城建设中等城市。立足产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”,高水平规划建设一批特色小镇,引导农业转移人口就近就地城镇化。

    城镇发展不平衡。少数大城市因承担功能过多,产业高度集聚,导致城市规模快速扩张,房价偏高、交通拥堵、环境污染等“城市病”凸显。而一些中小城市和小城镇因基础设施和公共服务发展滞后,产业支撑不足,就业岗位较少,经济社会发展后劲不足。从2012年到2016年,21个300万人以上大城市城区人口增长14.9%,建成区面积增长21%,远高于全国城镇平均增长速度。这期间,全国建制镇数量增长5.3%,其建成区人口仅增长11%,建成区面积仅增长6.9%。

    对于常住人口和户籍人口城镇化率之间有着一定 差距的现象,国家发改委规划司司长徐林持有相似的观点,他指出,这是中国的户籍制度以及建立在户籍制度基础上的福利差异导致的。“所以《国家新型城镇化》 规划特意把户籍人口城镇化率作为一个指标提出来,目的就是引导大家允许更多进城农民工能够安家落户。”

    全面建设美丽乡村。推进城镇化,决不能忽视农业和农村的现代化,即使未来我省城镇化率达到70%,还有几千万人口生活在农村。创新城乡融合发展体制机制,促进城乡在规划布局、产业发展、要素配置、基础设施、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展,让农村人口享受城镇化发展成果。我们将以垃圾、污水治理为重点,全面推进美丽乡镇建设、中心村建设和自然村环境整治,坚持慎砍树、不填湖、少拆房,尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件,实现乡村建设和城镇发展相得益彰、互促共荣。

    农民工市民化任务依然繁重。由于人地挂钩、人钱挂钩等政策尚未完全落地,多元化成本分担机制不完善,市、区级地方政府推进农民工市民化的积极性还有待提高。2015年以来,我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距连续4年维持在16.2个百分点左右。应根据国家发展改革委《2019年新型城镇化建设重点任务》要求,积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户。

    据了解,《国家新型城镇化规划》提出,到2020年,我国户籍人口城镇化率要达到45%。对此,徐林表示,“实现这个指标,意味着要1亿左右的城镇非户籍常住人口落户。”胡祖才指出,实现这一目标需要付出巨大的努力。

    四、坚持以“四创一建”为重要抓手,着力提升城市规划建设管理水平

    城镇发展特色不足。有的地方把城镇化简单等同于城市建设,贪大求快,脱离实际追求“第一高楼”,建宽马路、大广场,忽视城市精细管理和广大居民需求,忽视地方文化的传承创新和城市个性塑造,造成“千城一面”“千楼一面”。在特色小城镇建设中,一些地方存在盲目跟风、借机搞房地产开发的倾向。

    尽管如此,对于“农民工市民化的关键是户口问 题”的说法,辜胜阻却并不十分认同。他认为,“把农民变为市民,如果只是把他的户口改变了,没有城市稳定的就业,没有相应的公共服务,那不是真正意义上的 市民化。80%的农民工在城市就业是不稳定的,如果没有稳定的就业,也很难市民化。”

    城市规划建设和管理水平直接关系居民生活质量,也是城市生命力所在。习近平总书记指出,要严格按照主体功能区定位推动发展和推进城镇化,实事求是确定城市定位,体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念,让城市融入大自然。我们坚持规划先行,深入推进“四创一建”,创新城市发展方式、创建城市特色风貌、创造城市优良环境、创优城市管理服务,着力打造城市生态文明建设安徽样板,建设绿色江淮美好家园。

    消除城乡二元结构还需努力。我国城乡居民收入差距较大,2018年城乡居民人均可支配收入之比仍达2.69∶1。一个重要原因是城乡一体化的土地市场尚未形成,农村资源变资本、变财富的渠道还不畅通。同时,城乡社会保障制度尚未完全并轨,实现城乡基本公共服务均等化任务还十分艰巨。进城落户农民承包地经营权、宅基地使用权和集体收益分配权“三权”退出机制不畅,缺乏自主退出的制度安排,也不利于农业人口有序转移。

    科学编制城市规划,彰显徽风皖韵特色。规划科学是最大效益。从现在到2030年这段时期,是安徽城市空间形态逐步定型的阶段,搞好规划至关重要。着眼增强整体性,加强国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划和生态环境保护规划相互衔接,建立“多规合一”空间规划体系。着眼增强前瞻性,树立“精明增长”理念,划定城市开发边界和生产空间、生活空间、生态空间,同时全面开展体现地域文化特色的城市设计,让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。着眼增强权威性,牢固树立“规划即法”意识,严格规划实施监督,提高规划编制、实施、监督过程中的公众参与度,确保一张好的蓝图绘到底。

    促进城乡融合发展

    完善城镇综合功能,营造宜居宜业环境。注重吸取特大城市交通拥堵、环境污染等“城市病”教训,把让群众生活更舒适这一理念融入城市规划建设的血脉里、体现在每一个细节中。坚持地下与地上同步规划建设,稳步推进地下综合管廊建设,开展“两治三改”三年专项行动,改善城市人居环境。坚持软件与硬件并重,加强城市生态修复和景观建设,加快提升城市公共服务便利化水平,让人民群众真正享受到现代文明。坚持发挥好市场和政府两个作用,加大地方政府债券对城镇建设发展的支持力度,通过PPP、特许经营、政府购买服务等方式引导社会资本参与城镇化建设,形成多元可持续的城镇化投融资机制。

    当前,我国城镇化已经进入重要发展阶段,正在由速度型向质量型转变。应统筹推进新型城镇化与乡村振兴,坚持以人为核心、以提高质量为导向、以城市群为主体、以就近就地转移为重点,全面提高城镇化质量,让广大人民群众充分分享城镇化的红利。

    创新城市治理方式,提高城市发展质量。坚持依法治市,深化城市执法体制改革,推进城市管理领域大部门制改革,促进城市治理体系和治理能力现代化。完善城市治理体系,建立健全社区为民服务和综治维稳信访工作平台,促进网格化管理、社会化服务。推动国家智慧城市试点建设,实施“互联网 城市”行动,探索创建亳州智慧政务、芜湖智慧社区、合肥数字城管,为市民生产生活提供精细化服务。塑造城市文化,加强新市民培育,实现城市共治共管,努力走出一条体现中央要求、符合安徽实际的新型城镇化路子。

    加快农业转移人口市民化。进一步完善农业转移人口市民化的成本分担和利益协调机制。一方面,全面深化户籍制度及配套改革,完善城乡建设用地增减挂钩、人地钱挂钩机制及相关配套政策,促进符合条件的农业转移人口尽快落户城镇。另一方面,加快城乡基本公共服务均等化步伐,扩大居住证享受公共服务的范围,并逐步与户籍制度并轨,实现基本公共服务城镇常住人口全覆盖,最终实现市民化与城镇化同步。

    提高城市群和城镇发展质量。构建世界级、国家级和区域级三级城市群体系,按照综合承载能力、开发强度和发展潜力标准,合理划定城市增长边界,优化空间布局,确定生产、生活和生态空间,明确城镇功能定位,提高城镇发展质量。推动区域一体化发展,不断增强城市群对农业转移人口的吸引力和承载力,使之成为推进新型城镇化的主体形态和吸纳新增城镇人口的核心载体。

    构建科学合理的城镇化格局。在规模格局上,优化提升中心城市功能,加快中心城市转型升级,充分发挥其引领带动作用。积极培育中小城市和特色城镇,有序推进设市工作,强化公共服务和产业支撑,促进大中小城市和小城镇网络化发展。在空间格局上,着力抓好中西部尤其是老少边穷地区城镇化,积极培育一批新增长点、新增长极、新增长带,提高城镇的吸引力、承载力和产业支撑能力。

    降低城镇化的资源环境成本。从根本上改变发展方式粗放、可持续性差、资源环境成本高的城镇化模式,坚持生态优先、绿色发展,统筹协调城镇化与资源环境的关系。全面推进节能、节水、节地、节材工作,大幅降低城镇化进程中的资源消耗和“三废”排放,提高资源配置和土地利用效率。推进低效产业用地再开发,走资源消耗低、环境友好、集约高效的绿色城镇化道路。

    完善城乡融合发展体制机制。实行新型城镇化与乡村振兴联动,加快农村承包土地和宅基地“三权分置”改革,完善进城落户农民农村“三权”自愿有偿退出机制和资本化途径,构建城乡统一的户籍登记、土地管理、就业管理、社会保障制度等公共服务和社会治理体系,促进城乡要素、产业、居民、社会和生态全面融合,使城市与乡村成为一个相互依存、相互融合、互促共荣的共同体。

    (作者为中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员)

    《 人民日报 》( 2019年04月19日 09 版)

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